Por Edmar de Almeida
El actual gobierno de Brasil ha colocado la transición energética y el desarrollo verde como eje transversal de las políticas públicas para el desarrollo del país. Varios ministerios crearon secretarías enfocadas en la sostenibilidad ambiental y la transición energética. El Ministerio de Minas y Energía (MME) creó la Secretaría de Transición Energética; el Ministerio de Fomento, Industria, Comercio y Servicios (MDIC) creó la Secretaría de Economía Verde, etc. Varios órganos gubernamentales han repetido la idea de que Brasil está en condiciones privilegiadas para competir en la producción de energía renovable y en la transición energética, gracias a la amplia disponibilidad de recursos y la competitividad de la producción de energía verde en Brasil.
Efectivamente, Brasil está en una posición privilegiada cuando evaluamos la disponibilidad de recursos de energía renovable. El país cuenta con un volumen de estos recursos más que suficiente para viabilizar la transición energética nacional y permitir además exportar energía verde, ya sea en forma de biocombustibles o combustibles derivados del hidrógeno sustentable. Además, el país tiene tradición en energías renovables, pues ya ha atravesado buena parte de esta transición. Actualmente, alrededor del 49% de la energía consumida en el país proviene de fuentes renovables en 2020. Este nivel está muy por encima del promedio mundial, que rondaba el 14% en 2019 (CEBRI, 2023).
Sin embargo, la disponibilidad de recursos no garantiza la competitividad necesaria para la transformación de recursos energéticos de viento, sol y biomasa en energía eléctrica y combustibles sostenibles. Por el contrario, reemplazar los combustibles fósiles requerirá políticas públicas sofisticadas para regular y diseñar mercados para nuevas fuentes de energía como el hidrógeno, la energía eólica marina, el amoníaco, los combustibles de aviación sostenibles (SAF). Además, requerirá políticas de fijación de precios de las emisiones de combustibles fósiles y el uso de recursos públicos para fomentar las energías renovables para reducir la brecha entre los costos de las nuevas fuentes de energía renovable y los costos de las energías fósiles.
Si bien asume la transición energética como uno de los ejes transversales de la política de desarrollo, el gobierno ha venido priorizando una agenda de política pública absolutamente contradictoria con la transición, que es la idea de abaratar los combustibles fósiles. Desde la campaña electoral, el presidente Lula ha estado vendiendo la idea de que los precios de los combustibles en Brasil son injustos porque el país se ha convertido en un exportador de petróleo. Se vendió la idea de que los consumidores brasileños merecen un precio inferior al internacional, y que ese precio debe ser definido por el costo de producción y no por el valor en el mercado internacional. Incluso se creó un eslogan político para vender mejor esta idea, que es “brasilizar” los precios de los combustibles.
Hasta hace poco no se sabía exactamente qué significaría “brasilizar” los precios de los combustibles. Esta idea comenzó a materializarse en la discusión sobre la tributación de los combustibles y la política de precios de Petrobras. Básicamente, la idea es vender combustible en Brasil por un precio de la materia prima inferior a la practicada en el mercado internacional. Esto sucedería a través de dos mecanismos complementarios. El primero es la tributación de las exportaciones de petróleo por parte de Brasil en un 9,2%. Este impuesto tiene el potencial de reducir el valor del petróleo para el mercado interno, ya que el país produce más petróleo del que consume. Además del potencial efecto sobre los precios del petróleo suministrado al mercado interno, el gobierno y la propia Petrobras, a través de su presidente, anunciaron su intención de buscar nuevas fórmulas de fijación de precios de los combustibles que tengan en cuenta los costos de producción y no los precios del mercado internacional.
Todavía no hay una discusión concreta sobre cuál sería el precio “brasileñizado” de los combustibles. Si el gobierno y Petrobras insisten en la idea de determinar el costo de producción de petróleo, rápidamente se darán cuenta de que no existe un número mágico. Por un lado, cada yacimiento petrolífero tiene una reserva, un coste de producción y un nivel de tributación específico. Por otro lado, solo es posible calcular el costo del petróleo ya descubierto. No se conoce el costo de un barril de petróleo que aún no se ha descubierto para reemplazar cada barril consumido. Además, cada refinería tiene su costo de transformación del petróleo y su costo logístico para llevar los combustibles al consumidor final. En última instancia, el precio “brasilizado” terminará siendo una elección de las autoridades energéticas y/o de los administradores de Petrobras.
La implementación de nuevas estrategias y fórmulas de precios en un contexto de mercado abierto a la competencia enfrentará muchos desafíos para respetar las normas internas de la empresa, el mercado de capitales, los órganos de control externo y la defensa de la competencia. Sin embargo, la empresa ya ha recorrido los tortuosos caminos de la desalineación de precios durante el gobierno de Dilma y eventualmente podrá encontrar nuevas formas creativas de practicar precios que están fuera de línea con el mercado internacional.
Si esta estrategia sigue adelante, Petrobras y la sociedad brasileña enfrentarán varias consecuencias indeseables. Como Petrobras no es el único proveedor de combustibles fósiles del país, si Petrobras tiene la obligación de “brasilizar” sus precios, las refinerías privadas y los importadores privados cobrarán precios mucho más altos que Petrobras. Esto creará grandes asimetrías entre los precios que cobran las refinerías de Petrobras, las refinerías privadas y los importadores. Por otro lado, si Petrobras intenta reducir las asimetrías de precios a través de la competencia con refinerías e importadores privados, simplemente eliminará la competencia y tendrá que retomar su monopolio en el suministro de combustibles.
Al final, “brasilizar” los precios de los combustibles es una forma diferente de nombrar la creación de subsidios a los combustibles fósiles. Este subsidio aliviaría los bolsillos de los consumidores y sin duda impulsaría muchos votos en el corto plazo. Pero ciertamente comprometerá seriamente la capacidad del gobierno para fomentar la transición energética y la economía verde. Esto se debe a que los precios de los combustibles fósiles son una variable determinante para la competitividad de los combustibles renovables en Brasil. La producción actual de biocombustibles en Brasil no recibe subsidios directos y la competitividad del etanol y biodiesel depende de los precios de la gasolina y el diesel respectivamente.
Los nuevos combustibles sostenibles (derivados del hidrógeno verde, SAF y nuevos biocombustibles) siguen teniendo una competitividad muy baja frente a los combustibles fósiles. Estas nuevas energías están siendo fuertemente subsidiadas en los países ricos. En Estados Unidos, la Ley de Reducción de la Inflación (IRA), aprobada en agosto de 2022, autorizó $370 mil millones en subsidios para apoyar las fuentes de energía limpia y acelerar la transición de los combustibles fósiles y cumplir las metas de cero emisiones netas para 2050. En Europa, el Programa Pacto Verde Europeorecibirá alrededor de 600.000 millones de euros de la Comisión Europea para inversiones en proyectos relacionados con la transición energética. Parte de estos recursos se aplicarán en forma de subvenciones directas a proyectos (fondos no reembolsables).
En Brasil, todos nuestros chips están puestos en la idea de que tenemos una ventaja en la dotación de recursos que resultan en una competitividad natural de las fuentes de energía renovables. En otras palabras, el gobierno de Lula está apostando a la idea de que nuestros recursos renovables son mucho mejores que los del resto del mundo, que no necesitan subsidios y aún pueden competir con los precios “brasileños” de gasolina y diesel. Sin embargo, no hay estudios que demuestren que las nuevas formas de energía renovable ya sean competitivas con los combustibles fósiles en Brasil. Los hechos tampoco apoyan esta idea. El hecho es que Brasil no es líder en el campo de los nuevos combustibles renovables en el mundo. Los proyectos en el área de hidrógeno sostenible, SAF y nuevos biocombustibles proliferan precisamente en Europa, Estados Unidos y China, donde dependen en gran medida de los subsidios gubernamentales. En Brasil vemos muchos anuncios y anuncios de todo tipo, pero pocas iniciativas concretas.
Si el gobierno de Lula realmente pretende llevar la transición energética más allá de un eslogan de campaña política, tendrá que enfrentarse a la economía de la transición energética. Para ello, el primer paso es aceptar que los precios de los combustibles fósiles representan la principal variable para viabilizar proyectos de energías renovables en el país. También es importante considerar que Brasil no puede competir con Europa, Estados Unidos y China en la asignación de subsidios a las energías renovables. Por lo tanto, nuestra única oportunidad de competir en la transición energética es practicar una política de precios de los combustibles que se apegue a la realidad del mercado. En otras palabras, una política de precios que siga los precios de los derivados en el mercado internacional, que incluya el precio del carbono emitido y un nivel mínimo de impuestos que permita al gobierno recaudar fondos para invertir en la transición.
En los últimos años, Brasil ha cometido demasiados errores tanto en la promoción de la transición energética como en la inacción frente a este gran desafío. Al mismo tiempo que las autoridades energéticas pregonaban nuestras ventajas para la transición energética a los cuatro vientos, poco hicieron para acelerar inversiones para la descarbonización de la economía, y no dudaron en renovar subsidios al carbón, crear subsidios al diésel, aprobar leyes para la contratación obligatoria de plantas termoeléctricas y medidas para eximir totalmente al diésel, gasolina y GLP. A medida que se acumulaban los errores, nuestro liderazgo en la transición energética se vio cada vez más comprometido. Nuestra supuesta ventaja en las nuevas energías renovables se está alejando de la realidad y convirtiéndose cada vez más en ilusiones colectivo. La “brasilización” de los precios del petróleo es una terquedad miope, la repetición de errores del pasado, pero ahora también inconsistente con el compromiso proclamado de una política coordinada de transición baja en carbono.
El énfasis que la nueva administración Lula le dio al tema de la transición energética parecía señalar un nuevo momento en la política energética brasileña. Sin embargo, subsidiar los combustibles fósiles a través de una política impositiva heterodoxa y de control de precios por parte de Petrobras podría convertirse en el mayor error que haya cometido la política energética nacional en relación con la promoción de la transición energética.
Referencias
PARLAMENTO EUROPEO (2020). Plan de Inversiones del Pacto Verde Europeo: Principales elementos y posible impacto de la pandemia del coronavirus . Disponible en: https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/BRIE/2020/649371/EPRS_BRI(2020) 649371_EN.pdf
CEBRI (2023). Carbono Neutralidad al 2050: Escenarios para una Transición Eficiente en Brasil . Programa de Transición Energética.
Sugerencia de cita: Almeida, E. (2023). La Transición Energética y los Combustibles “brasilizados”. Prueba de energía, 6 de marzo de 2023.
Asesor editorial de Ensaio Energético. Economista de la UFMG, Magíster en Economía Industrial de la UFRJ y Doctor en Economía Aplicada de la Universidad de Grenoble en Francia. Es profesor (licenciado) del Instituto de Economía de la UFRJ, investigador del Instituto de Energía (IEPUC), miembro del Grupo de Energía y Regulación (GENER/UFF) y miembro independiente del consejo de administración de la empresa Galp Energía en Portugal.
